LEY del Principado de Asturias 3/2002, de 19 de abril, de régimen del suelo y ordenación urbanística.

Sección:I - Principado de Asturias
Emisor:Mancomunidad Suroccidental de Asturias
Rango de Ley:Ley
 
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CONTENIDO

EL PRESIDENTE DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Sea notorio que la Junta General del Principado de Asturias ha aprobado, y yo en nombre de Su Majestad el Rey, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, vengo a promulgar la siguiente Ley de régimen del suelo y ordenación urbanística.

Preámbulo I 1 ¿ La aprobación de una Ley autonómica reguladora de la actividad urbanística constituye, para el Principado de Asturias, el pleno ejercicio de su competencia legislativa, una vez que se ha clarificado, definitivamente, que la materia "urbanismo" corresponde al círculo de intereses de las Comunidades Autónomas y que el título competencial sobre esta materia les permite fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. La presente Ley, en ejercicio de la competencia exclusiva que atribuye al Principado de Asturias el artículo 10.1.3 de su Estatuto de Autonomía, establece un sistema completo y propio de ordenación urbanística, haciendo innecesaria la aplicación supletoria de la normativa estatal, y aclarando, a su vez, la notoria complejidad del marco legal general en el que debe inscribirse más directamente la regulación de la actividad urbanística. Desde que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, declarara nulo en su mayor parte el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, recobró vigencia el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, Texto que se venía aplicando como Derecho supletorio aún cuando se presentara claramente inadecuado en muchos aspectos a las exigencias que demanda la realidad actual, como lo demuestra el hecho de que el propio legislador estatal lo sustituyera ya en 1990, a través de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. A esa inadecuación contribuía, también, la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones, y, posteriormente, el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, normativa a través de la cual el Estado ha ejercido sus competencias para definir el contenido básico de la propiedad del suelo, partiendo de supuestos no enteramente coincidentes con los del Texto Refundido de 1976.
  1. ¿ Asimismo, pretende introducir las novedades necesarias para solucionar los principales problemas que demanda la realidad social, adaptando toda la normativa urbanística a las peculiaridades del Principado de Asturias. Para ello, se parte del principio de que, sin desatender las necesidades de nuevos desarrollos urbanísticos y su integración con los espacios urbanos ya consolidados, el suelo urbanizable futuro no puede ser hegemónico sobre un espacio rural que identifica al territorio asturiano, especialmente rico y con valores propios, paisajísticos, ambientales y culturales, espacio que es necesario preservar, sujetándolo a una ordenación incompatible con una transformación que ponga en riesgo su propia existencia, de acuerdo con un adecuado modelo territorial que deben establecer las directrices de ordenación del territorio de Asturias puesto que son estos instrumentos de ordenación territorial la instancia idónea para asumir estrategias de desarrollo regional, enmarcando el desarrollo urbanístico de los concejos.

  2. ¿ Una de las deficiencias manifiestas de la regulación jurídica del urbanismo ha sido, precisamente, su falta de integración con la ordenación del territorio, y en general, con todas las políticas sectoriales que tienen más clara incidencia territorial. La Ley pretende buscar vías de conexión más fluidas y operativas entre el urbanismo y la ordenación del territorio, necesidad que es en la actualidad, si cabe, más apremiante, si tenemos en cuenta que la propia cohesión socioeconómica de la Comunidad Autónoma depende en última instancia del adecuado engranaje de todas estas políticas. 4.¿ Todo ello se aborda intentando que la reforma ocasione los menores problemas posibles a quienes desarrollan su actividad en este ámbito, tanto Administraciones públicas como particulares. Así, si todo proceso de cambio jurídico en el sector urbanístico tiene costes, por la inseguridad en la aplicación de las nuevas normas y por las dudas que éstas plantean, costes que se acaban traduciendo en menor actividad urbanizadora y precios más altos, la Ley pretendiendo minimizarlos, ha mantenido la propia terminología del derecho estatal, a fin de evitar dificultades innecesarias. Igualmente, mantiene en vigor la legislación urbanística asturiana ya existente, que se modifica sólo en aspectos concretos, sin perjuicio de habilitar al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias para la aprobación de un texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de urbanismo y ordenación del territorio. 5.¿ En lo referente a su orientación general, la Ley considera al urbanismo como una función pública, de lo que se deriva la indeclinable responsabilidad de la Administración pública, no sólo respecto al planeamiento, sino también respecto a la producción de suelo urbanizado (residencial o industrial) en cantidad suficiente para satisfacer las demandas existentes, a la edificación de los solares, a la rehabilitación de los espacios urbanos, o a la contribución a una regulación del mercado inmobiliario. Responsabilidad de la Administración significa que ésta disponga de instrumentos suficientes para superar los obstáculos que puedan surgir y que tradicionalmente han surgido, dando lugar al actual problema de carestía de la vivienda, pero no quiere decir rechazo o trabas a la iniciativa privada. Esta Ley atribuye la responsabilidad de la gestión urbanística, en primer lugar, a los concejos, si bien el logro de unos objetivos de alcance supramunicipal es un fin que el Principado de Asturias debe garantizar.

  3. ¿ En la línea ya avanzada por otras Comunidades autónomas, y dentro del margen de competencias que le permite la reserva que el artículo 149.1.18 de la Constitución reconoce al Estado sobre esta materia, así como teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15.2 b) del Estatuto de Autonomía, la presente Ley acomete la regulación del Jurado de Expropiación del Principado de Asturias, cuya creación se inscribe en la potestad de autoorganización de su propia Administración de que goza indudablemente la Comunidad Autónoma y responde a principios de mayor eficacia administrativa. II 7.¿ Una Ley reguladora de la ordenación urbanística, cualquiera que sea su contenido y orientación, tiene una repercusión decisiva sobre la autonomía local y sobre las competencias de las entidades locales y su relación con la Comunidad Autónoma. Las entidades locales han venido ejerciendo competencias en materia urbanística, pero no se puede olvidar que las decisiones urbanísticas, tanto de planeamiento como de gestión, producen consecuencias que van más allá del ámbito estrictamente municipal y por lo tanto requieren la participación de la Comunidad Autónoma. Competencias autonómicas como las de ordenación del territorio, vivienda e infraestructuras de interés regional, están íntimamente unidas a la de urbanismo, lo que requiere fórmulas de colaboración y coordinación entre Administraciones. En ningún campo, y en éste del urbanismo menos que en otros, caben planteamientos ingenuos de ejercicio aislado de las competencias de cada Administración, como si éstas fueran "sólo municipales" o "sólo autonómicas".

  4. ¿ El sistema de distribución de competencias en materia urbanística que establece esta Ley, entre las dos Administraciones territoriales de la Comunidad Autónoma, descansa en los principios de atribución expresa para el Principado de Asturias y de presunción general para las entidades locales, en términos de competencias propias. Conforme a este esquema, el Principado sólo tiene aquellas que se le atribuyen expresamente por Ley.

  5. ¿ Este planteamiento determina una ganancia decisiva, en autogobierno efectivo, para las entidades locales, una ganancia neta respecto al modelo vigente en el derecho comparado. Los concejos obtienen, unos directamente, otros a partir de acuerdos de delegación, la competencia de aprobación definitiva del planeamiento general. Todos ellos pasan a aprobar definitivamente los demás instrumentos de planeamiento, sin distinción alguna. Se suprime buen número de las autorizaciones previas de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias en suelo no urbanizable, y se abre la vía a la delegación de las demás. El cambio es, pues, enorme e innegable. La Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias deja de controlar y revisar, como venía haciendo hasta ahora, la mayoría de las decisiones urbanísticas municipales, para concentrarse en el ejercicio de las competencias propiamente autonómicas, en la participación en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y en la fijación de las grandes orientaciones acerca de la ubicación de infraestructuras, la protección del medio ambiente y la preservación de los valores del suelo no urbanizable. Con ello se da plena satisfacción a la aplicación en este ámbito del pacto local.

  6. ¿ La atribución de competencias al Principado de Asturias, cuya intervención en materia urbanística no puede agotarse en lo puramente legislativo, no obsta, en absoluto, al carácter municipalista de la Ley, que vincula la intervención autonómica a la concurrencia de un interés supramunicipal. Precisamente, para contribuir a delimitar este concepto, la Ley incluye una enumeración de supuestos en los existen intereses supramunicipales, aunque esta no resultara necesaria desde el punto de vista técnico, porque las competencias de la Comunidad, por exigencia constitucional, únicamente pueden estar referidas a intereses de este carácter, en tanto que tienen por objeto, cabalmente, su gestión.

  7. ¿ Así, en materia de planeamiento, las competencias que se atribuyen al Principado en relación con la aprobación definitiva del planeamiento general son las mínimas que, según la legislación básica de régimen local, se tiene que reservar el ente que delega una competencia o las que tiene en todo caso la Comunidad Autónoma para suplir la inactividad municipal. Por otro lado, y dado que el ámbito estrictamente municipal puede ser inadecuado o insuficiente para el planeamiento general, se prevé, para esos casos, una llamada al diálogo con las entidades locales afectadas, y si éste no produce resultados, el ejercicio por parte del Principado de las competencias de coordinación que le atribuye la legislación vigente.

  8. ¿ Del mismo modo, la Ley considera que el suelo no urbanizable, y en particular el subsistema costero, constituye un recurso natural no renovable, una auténtica reserva estratégica cuya ordenación y gestión no pueden ser ajenas al Principado de Asturias y a sus competencias de ordenación del territorio. 13.¿ Por último, las potestades que la Ley atribuye al Principado en materia de disciplina urbanística son coherentes con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 11/1999, de 11 de febrero, y éste es el sentido de los preceptos en que se modifica la Ley del Principado de Asturias 3/1987, de 8 de abril, reguladora de la Disciplina Urbanística.

    III 14.¿ En lo que se refiere al régimen del suelo, la Ley urbanística asturiana ha utilizado el margen de que dispone el legislador autonómico, para dar cabida a las formas de asentamiento humano características de Asturias, que configuran un peculiar sistema de poblamiento de su territorio. Se mantienen los aspectos básicos de la Ley del Principado de Asturias 6/1990, de 20 de diciembre, sobre edificación y usos en el medio rural, de modo que se autoriza el aprovechamiento urbanístico para la construcción de vivienda en los núcleos rurales y en otros espacios, manteniendo su carácter de suelos no urbanizables, a la vez que se los preserva de una transformación urbanística desordenada, dejando clara, en la línea seguida hasta ahora por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, su neta diferencia respecto al suelo urbano. En éste como en otros aspectos, la Ley requiere la colaboración de los concejos, en cuyas manos queda un margen de decisión fundamental, en función, eso sí, de la identificación de concretos valores que hagan necesaria su preservación.

  9. ¿ En lo que respecta a la regulación del planeamiento territorial y urbanístico, la característica principal es su simplificación. La regulación de los instrumentos de ordenación del territorio se mantiene, con ligeras variaciones, en la Ley del Principado de Asturias 1/1987, de 30 de marzo, de coordinación y ordenación territorial, añadiendo la figura del Plan Territorial Especial, de carácter supramunicipal; y se agiliza, sobre todo, el proceso de redacción, revisión y modificación de las directrices regionales, subregionales y sectoriales de ordenación del territorio, para que puedan constituir un instrumento más fácilmente adaptable a la política territorial que pueda desarrollar el Principado de Asturias. Se suprime la figura de las normas subsidiarias: todos los concejos deberán contar con un Plan General de Ordenación, si bien su documentación será más sencilla en los de menor número de habitantes. Se mantienen los rasgos actuales de los Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle. Se introduce, como novedad, procedente ya de algunas experiencias municipales, la figura de los Estudios de Implantación, que facilitarán la tramitación necesaria para autorizar determinadas infraestructuras o instalaciones empresariales en suelo no urbanizable, y se clarifica la figura de los Catálogos Urbanísticos, en tanto que instrumentos de ordenación, potenciándolos como tales. 16.¿ Los Planes mejor diseñados son ineficaces si no se ejecutan con rapidez y no se produce suelo urbanizado en la cantidad y condiciones necesarias. Por eso las mayores innovaciones de esta Ley se centran en la gestión urbanística, en la que se ha procurado atender especialmente a los problemas detectados en la práctica. Con el fin de satisfacer las necesidades más urgentes de vivienda, los Planes Generales y parciales deberán delimitar unos sectores de suelo urbanizable prioritario, que serán gestionados con sistemas rápidos que aseguren su pronta urbanización y edificación. En la regulación de esos sistemas de actuación se armonizan adecuadamente tres principios: la concepción del urbanismo como función pública, que exige otorgar a la Administración los instrumentos necesarios para asegurar la rápida urbanización del suelo, el respeto al derecho de propiedad, que obliga a conceder a sus titulares la facultad de asumir la urbanización del suelo, con sus cargas y beneficios, y la colaboración de terceros que podrán ser llamados a esta tarea cuando los propietarios no la asuman, sin que la pasividad o la negativa de los propietarios puedan impedir la urbanización o retrasarla hasta hacerla inútil para satisfacer las necesidades sociales de viviendas, dotaciones y equipamientos urbanísticos. De esta forma, la urbanización de los sectores de suelo urbanizable prioritario debe ejecutarse en los plazos máximos fijados en esta Ley. Los propietarios del suelo tienen la facultad de unirse y asumir la condición de urbanizador con preferencia a cualquier otro sujeto. Vencido el plazo que se les concede para ejercer esa facultad, la Administración podrá asumir la urbanización o buscar otro sujeto que la lleve a cabo, sujeto que puede ser una sociedad urbanística pública o bien un particular seleccionado por la Administración. En esta selección habrán de tenerse en cuenta criterios como los precios de los solares de resultado y de las viviendas que se vayan a construir y el eventual apoyo de los propietarios del suelo. Una vez seleccionado el urbanizador, éste responde personalmente del cumplimiento de los plazos de urbanización y edificación.

  10. ¿ En los sectores clasificados como suelo urbanizable no prioritario, se aplicarán los sistemas de gestión tradicionales, de compensación, cooperación y expropiación, cuya regulación se modifica para hacerlos más útiles. Los Ayuntamientos y los propietarios pueden propiciar su urbanización en todo momento, promoviendo la aprobación de Planes Parciales que además pueden atribuirle la condición de prioritario, con la consiguiente aplicación de sistemas de gestión más rápidos.

  11. ¿ La gestión urbanística no se agota en la producción de solares, con ser ésta una etapa decisiva. También es necesario asegurar su edificación y la rehabilitación de las construcciones que, por sus valores, no cabe sustituir. La Administración urbanística no puede desentenderse de estas tareas, ni asumirlas directamente como regla general. La edificación de los solares será una obligación asumida por el urbanizador en muchos casos, e impuesta legalmente al propietario del suelo en todos los demás. La Ley proporciona los instrumentos jurídicos necesarios para que los interesados dispuestos a asumir la tarea de edificar o rehabilitar, no se encuentren con un obstáculo insuperable en la negativa de los propietarios.

  12. ¿ Por último, la Ley regula los instrumentos de intervención pública en el mercado del suelo, para que, mediante la constitución de patrimonios públicos y la realización o promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, pueda formularse y desarrollarse una política que contribuya a ordenar el mercado inmobiliario, dándose satisfacción, de esta manera, a uno de los fines propios de la actividad urbanística. Se contempla, por un lado, la posibilidad de establecer las reservas que, en su caso, se consideren necesarias para viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, reservas que, cuando menos, habiliten a la Administración urbanística para tasar su precio, en un porcentaje del suelo destinado a uso residencial en los sectores de urbanización prioritaria, porcentaje que se determinará en función de las necesidades específicas de cada concejo, dentro de los topes que al respecto fija la Ley. Por otro, se regulan los patrimonios públicos de suelo con el decidido propósito de relanzamiento y funcionamiento efectivo de este instrumento, hasta ahora prácticamente inédito en la realidad de la gestión urbanística en Asturias.